S.C. Bourassa, Y.- H. Hong (editors)
Leasing public land. Policy debates and international experiences
Lincoln Institute of Land Policy,
Cambridge (MA) 2002.
Paperback: 320 pages, $20.00
ISBN: 1558441557

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Recensione
di Luca Gaeta

La varietà dei contenuti sottesi da un titolo schietto come "leasing public land" non si coglie immediatamente. Conviene prendere in considerazione ciascuno dei termini che compongono il titolo e domandarsi, ad esempio: quali modalità di cessione dei diritti d'uso? Da parte di quali attori pubblici e per quali scopi? Di quali beni fondiari e in quale misura? La combinazione delle possibili risposte ai tre quesiti suggerisce di per sé la complessità analitica di una politica fondiaria che i curatori del volume invitano a studiare con attenzione, senza illusorie semplificazioni.
Lo studio di caso, con moderati intenti comparativi, è il metodo prescelto per valutare opportunità e condizioni di fattibilità del public leasehold. I dieci casi raccolti nel volume sono generalmente riferiti a contesti nazionali, con alcuni approfondimenti di livello urbano, e sono suddivisi tra esperienze consolidate (Australia, Olanda, Svezia, Israele, Hong Kong) ed esperienze recenti o in via di definizione (Ucraina, Louisiana, Cina, Polonia).
L'affitto a lungo termine del suolo di proprietà pubblica è una pratica più diffusa di quanto l'individualismo proprietario dei nostri tempi non lasci immaginare. Introdotto in epoche diverse in molti paesi europei, soprattutto nordici, il public leasehold è soprattutto noto tra gli urbanisti come misura di contenimento dell'incidenza della rendita fondiaria nel costo delle abitazioni. Si tratta tuttavia di una politica flessibile, che si presta a finalità differenti e talvolta (come alcuni dei casi dimostrano) contraddittorie.
Con la messa all'asta dei diritti di sfruttamento del suolo (interamente di proprietà pubblica sin dalle origini coloniali) il governo di Hong Kong persegue obiettivi di finanza pubblica. Se da un lato esso ha dunque interesse a contenere l'offerta per non inflazionare i valori immobiliari, dall'altro si trova nella necessità di provvedere un'offerta compatibile con la domanda residenziale dei ceti meno abbienti. In Olanda le maggiori municipalità, dotate di un ampio demanio, hanno utilizzato il contratto di affitto come strumento addizionale di pianificazione, prevedendo cioè per l'affittuario condizioni di uso del suolo non esigibili attraverso le normali procedure urbanistiche. La Svezia ha messo a punto nel corso del novecento un sistema di site leasehold (tomträtt) con lo scopo di facilitare la costruzione di edilizia sociale, ma anche, a partire dagli anni '50, per catturare gli incrementi di valore del suolo pubblico. Le controversie legate alla determinazione dei livelli di rendita e la crecente affermazione di orientamenti politici neoliberali stanno tuttavia conducendo, in questi anni, all'abbandono del site leasehold.
Oltre al tema delle finalità perseguite, una delle questioni essenziali sottolineate dai curatori riguarda il corretto disegno istituzionale di poteri e garanzie per l'attuazione di una politica di affitto delle aree pubbliche. L'articolazione di competenze tra stato, municipalità e agenzie che si rileva nella maggior parte dei casi studio, seppur necessaria, è una potenziale fonte di conflitti a fronte della stabilità richiesta da una politica fondiaria con fortissime implicazioni sociali. Il proprietario pubblico è tutt'altro che monolitico e, nei contesti democratici, è direttamente soggetto alla pressione esercitata da affittuari che sono allo stesso tempo elettori (esemplare in questo senso il caso di Canberra, la capitale australiana). Rientrare in possesso dei diritti d'uso alla scadenza dei contratti, così come vincolarne il rinnovo all'adeguamento dei canoni, sono opzioni teoricamente a disposizione del proprietario pubblico, che non trovano tuttavia attuazione concreta in nessuno dei paesi considerati. Viene inoltre segnalato il rapporto critico della gestione fondiaria con la pianificazione urbanistica e la fiscalità. I curatori suggeriscono di rendere tra loro indipendenti le rispettive agenzie (come accade ad esempio in Israele), affinché le scelte di pianificazione non risultino subordinate alle esigenze di valorizzazione, oppure affinché la rendita versata in cambio dei diritti d'uso non venga confusa con la riscossione di una imposta fondiaria in cambio della fornitura di servizi e opere pubbliche.
Non è affatto semplice approfittare della condizione di proprietario fondiario. L'immagine del rentier che intasca passivamente i frutti della operosità altrui non si attaglia alla quantità di incombenze e di decisioni che competono al proprietario pubblico, il quale deve condurre una politica gestionale attiva, qualificata e coerente per conseguire i risultati attesi. Lo si comprende scorrendo un elenco sommario delle principali variabili da definire: durata del contratto di affitto; condizioni per il rinnovo; attribuzione delle migliorie incorporate al suolo; forme di pagamento; diritti d'uso trasferiti; condizioni per il cambio di destinazione d'uso; trasferimento dei diritti a terzi; modalità di rientro in possesso dei diritti alla scadenza del contratto.
L'implementazione di una politica di public leasehold, oltre a necessitare di un largo consenso politico, richiede infine una serie di supporti organizzativi che vanno dalla registrazione dei contratti a un sistema bancario che accetti i diritti d'uso a garanzia dei mutui; da un apparato giudiziario in grado di dirimere eventuali controversie tra proprietari e affittuari a un gruppo professionale specializzato nella valutazione immobiliare. Si tratta di condizioni che presuppongono un mercato immobiliare sviluppato e di cui difficilmente dispongono paesi come Cina e Ucraina, che pure sperimentano politiche di public leasehold.
Il pregio di questo volume consiste proprio nell'evitare la trappola delle soluzioni facili, a partire da quella soluzione semplicissima (o piuttosto semplicistica) che è la vendita del patrimonio pubblico. Le esperienze internazionali documentate offrono risultati interessanti soprattutto nei paesi dotati di solidi sistemi di pianificazione, come pure nei paesi che vivono la transizione da una economia centralizzata verso una economia di mercato, e che abbisognano di meccanismi graduali e flessibili di introduzione della proprietà privata dei suoli. Il public leasehold è in definitiva una politica fortemente contestualizzata, non necessariamente di lungo periodo, che richiede un disegno accurato e non va perseguita ideologicamente: è augurabile che, a partire dai risultati della ricerca promossa dal Lincoln Institute of land Policy, essa sia oggetto di studio e di riflessione più di quanto lo è stata sinora
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