La città integratrice di servizi

Francesco Karrer e Manuela Ricci

Molto si è già detto in merito alla perdita di "validità" degli standard urbanistici (DM n. 1444/1968) rispetto alle attuali esigenze delle comunità urbane; molto si sta facendo e sperimentando su questo tema, là dove alla base di questi tentativi va rintracciato senz'altro il ruolo guida rivestito dai programmi complessi, specificamente in relazione alla questione degli standard aggiuntivi o qualitativi. Queste innovazioni che partono dal versante della disciplina urbanistica, operano in linea generale, se pur con diverse sfumature, sul passaggio dal concetto di dotazione minima di superficie per abitante a quello di servizio effettivamente reso al cittadino. Con questo atteggiamento si va coniugando, sul versante sociale, una fervida attività di regolamentazione/programmazione nel campo dell'erogazione dei servizi che, ormai sempre più spesso, considera la dimensione territoriale come una fondamentale condizione di operatività . In tale contesto, la "compartimentalizzazione" settoriale - che spesso si evidenzia nella strutturazione di filiere tradizionalmente a cascata dal punto di vista sia degli strumenti di programmazione/pianificazione che della distribuzione dei finanziamenti - è ancora rilevante, e per alcuni versi strettamente necessaria. Ma è pur vero che a fronte di ciò, sulla dimensione territoriale specifica, soprattutto di scala comunale, il principio della sussidiarietà verticale - che vede esaltare la responsabilizzazione delle amministrazioni locali nei confronti dei propri cittadini - va configurando aree di integrazione di notevole interesse, sulle quali interviene spesso anche la sussidiarietà orizzontale. In questo quadro, la programmazione/pianificazione dei servizi assume un ruolo decisivo anche nel rapporto con l'urbanistica, invertendo (perlomeno logicamente) il modo di agire consolidato di questa disciplina, che tradizionalmente opera, in base a un indice prestabilito di mq/abitante, sulla riserva di aree a standard da destinare ad attrezzature, considerate come luogo di erogazione dei servizi; percorso questo che non sempre arriva a buon esito. L'inversione consiste nel porre il fulcro sull'individuazione del bisogno effettivo del servizio per arrivare successivamente a imbastire il processo della pianificazione/erogazione nel contesto del quale la riserva di aree non costituisce che un passaggio parziale, in alcuni casi neppure essenziale, ma dove invece rileva soprattutto la dimensione sociale del territorio . L'individuazione dei bisogni diventa, dunque, una delle operazioni fondative nel contesto di alcuni strumenti sia di pianificazione urbanistica che di programmazione settoriale introdotti da recenti provvedimenti legislativi nazionali (Piani di zona di cui alla legge quadro sulla socio-assistenza 328/2000) e regionali (Piano dei servizi di cui alla legge lombarda n. 1/2001). I bisogni, inoltre, costituiscono, almeno teoricamente, il punto di partenza fondamentale del Programma triennale dei lavori pubblici e vengono introdotti come uno dei temi maggiormente rilevanti nella prima parte del format della Relazione previsionale e programmatica che gli enti locali sono tenuti a predisporre annualmente nel quadro della Nuova programmazione di bilancio . Tra l'altro è circostanza di particolare interesse che la "nascita" di tutti questi strumenti si sia concentrata nella seconda metà degli anni novanta: in tal senso, l'applicazione/sperimentazione è soltanto agli inizi e si presenta densa di potenzialità innovatrici: infatti, individuando dall'inizio la centralità del tema è possibile per le amministrazioni lavorare all'integrazione territoriale degli obiettivi, pur nel contesto di strumenti e settori diversi, e ricercare una maggiore efficacia delle politiche anche attraverso l'attivazione di percorsi più efficienti della spesa. A proposito dell'individuazione dei bisogni, che pone non pochi problemi sia di metodo che di operatività, va evidenziato che rispetto alle attrezzature contemplate dagli standard del '68, le tipologie basilari di servizi richieste dalla popolazione, oltre ad essersi profondamente modificate e spostate su un livello senz'altro superiore, non sono più riferibili in maniera univoca all'attrezzatura fisica, luogo di erogazione del servizio. Infatti esistono servizi forniti attraverso le reti, servizi prestati a domicilio e servizi prestati in maniera indiretta (attraverso bonus o attraverso sconti fiscali ). Inoltre i servizi da considerarsi basilari si sono estesi dal punto di vista delle tipologie allargando significativamente il campo di responsabilità delle amministrazioni. In tal senso, dunque, non solo si è profondamente articolata la domanda, ma si è profondamente articolata anche l'offerta. Altro aspetto problematico è costituito dal fatto che a fronte dell' "unità territorio", concepito come luogo di offerta dei servizi, si pone una molteplicità di soggetti erogatori, che gestiscono settori diversi (province, regioni, stato, privati e terzo settore). Questo significa che il funzionamento dei servizi sul territorio postula un'integrazione (settoriale e contestualmente territoriale) volta sia a una maggiore efficienza sia a un sempre più attento soddisfacimento, non solo quantitativo ma anche qualitativo, della domanda. D'altro canto va evidenziato che dal punto di vista degli strumenti, il tema dei servizi ha fortissimi elementi di connessione con altri strumenti di governo del territorio tra cui di particolare rilevanza, il Piano dei tempi e degli orari e il Piano urbano della mobilità (L. n. 300/2000) . Si affrontano in questo senso i problemi della regolamentazione degli orari di apertura e chiusura delle attività e dell'organizzazione dei flussi di spostamento all'interno della città, ricomponendo le componenti settoriali attraverso il parametro "orizzontale" dell'accessibilità urbana. Il rapporto pubblico/privato nei servizi assume in questo contesto una significativa rilevanza. La circostanza che oggi al termine "pubblico", come attributo di un servizio, se ne siano aggiunti (anche in sostituzione) svariati altri, quali "collettivo" e "di interesse pubblico" e ancor più di "interesse generale", sta a indicare certamente la complessificazione della società, ma anche il cambiamento di ruolo che i diversi soggetti vanno assumendo all'interno delle comunità insediate: l'erogazione di servizi di interesse pubblico da parte del privato oggi è riconosciuta dai più come una delle possibili modalità di offerta. E' evidente che questa modalità, frequentemente rintracciabile all'interno dei processi di esternalizzazione dei servizi che sempre di più stanno configurando le politiche degli enti locali, potrà avere una significativa propulsione anche in relazione agli standard aggiuntivi, né va dimenticato che anche la Corte costituzionale ne ha contemplato la possibilità . Questa circostanza apre le porte a una problematica di grande rilevanza, del resto non del tutto nuova, che richiede all'ente pubblico di affrontare due temi particolarmente complessi: i sistemi dell'accreditamento dei soggetti privati e del controllo di qualità del servizio, oltre che la effettività dello stesso. Questo forte spostamento dell'interesse dall'attrezzatura in sé e per sé al servizio effettivo, testimoniato anche dall'impostazione del Programma dei lavori pubblici che, sottolineando l'importanza delle fattibilità, evidenzia la rilevanza della coniugazione tra struttura fisica e modalità di erogazione del servizio, comporta evidentemente per le amministrazioni locali un problema di nuove professionalità o di aggiornamento delle professionalità consolidate oltre alla necessità di una profonda integrazione tra i diversi dipartimenti e unità che costituiscono le articolazioni organizzative dell'ente locale. Tale spostamento comporta anche un passaggio dal ruolo passivo del cittadino/utente a un suo ruolo attivo di "co-progettista" e "co-gestore" dei servizi - esemplare al riguardo la storica esperienza statunitense special districts -, che, oltre a esprimere domanda, "collabora" e offre spunti nel merito della conformazione del servizio stesso, operazione del resto già avviata, perlomeno formalmente, all'inizio degli anni '90 con un processo che è stato lento e, anche, costellato da insuccessi, come quello della "carta dei servizi" . Attraverso questa, il governo ha espresso la volontà di mettere in piedi un processo di controllo di qualità dei servizi da parte del cittadino, al quale si affianca la normativa europea per la certificazione di qualità, che va certamente a rendere più complesso l'intero sistema. La problematica sopra espressa, che evidenzia la forte necessità di integrazione tra soggetti, settori e territorio, rintraccia ancora un elemento di problematicità nella legge costituzionale del 2001. E' evidente che con il federalismo, il decreto sugli standard, ancora vigente, perderà di cogenza per essere sostituito, o meno, da normative regionali. Questo propone un importante interrogativo: si perderà del tutto il principio di equità tra i cittadini all'interno del Paese per sfrangersi in un moltiplicarsi di regole e di diritti diversi tra regione e regione? A questo punto sembrano profilarsi due vie d'uscita (che non si escludono): si pone da un lato la soluzione delle "regole flessibili" e dall'altro quella di "garanzie" pubbliche fortemente rassicuranti e vincolative. Rispetto alla prima è emblematica l'esperienza, anche se non del tutto omologa, di alcuni paesi europei, come Olanda, Francia e Germania, dove regole e indicazioni sia di settore sia orizzontali/territoriali vigenti per i diversi livelli di governo (dal nazionale al locale), consolidate e introitate nei comportamenti sia degli specialisti che dei pianificatori, si confrontano con le situazioni locali: in sostanza la pianificazione dei servizi e il rispetto del "dovuto" al cittadino avviene in una sorta di contrattazione a livello locale di tutti i soggetti coinvolti (compresi i privati con i quali il rapporto è improntato alla massima trasparenza e fiducia) sulla base delle regole consolidate di cui sopra, che possono essere ogni volta ricontrattate, ridelimitate, ridisegnate in relazioni alle specificità locali alla luce del sistema di convenienze condiviso nel contesto dei singoli interventi. A titolo esemplificativo, in Olanda assume un rilievo fondamentale il ruolo degli specialisti di settore, che svolgono consulenze per le amministrazioni, dotati di profonda "consapevolezza" sui margini di contrattazione possibili; in Francia esiste addirittura il mestiere (peraltro "concentrato" in pochi soggetti) di programmeur de services, figura professionale privata che viene consultata dalle comunità per verificare la domanda di alcuni servizi e la loro fattibilità (relazioni con il mercato e concorrenza con altre città); spesso il punto di partenza di questo programmatore è costituito da riferimenti statistici generali sulla dotazione media dei servizi/attrezzature nelle città francesi in rapporto alla dimensione demografica (una sorta di riproposizione di standard mutatis mutandis, ma in chiave decisamente operativa). In Italia, allo stato attuale, il riferimento allo standard è un punto fermo dal quale si parte per migliorare costantemente la situazione sia qualitativa che quantitativa, ma in forme molte diverse nelle varie esperienze: si ha l'impressione, nel confronto con quanto avviene nei paesi europei sopra ricordati, che nel nostro Paese si pongano due fondamentali ostacoli per intraprendere una strada del genere: la prima è la ancora scarsa fiducia reciproca tra pubblico e privato; la seconda riguarda, proprio a fronte di tale problema, la scarsa flessibilità a contrattare attorno a "manuali" introitati. Per quanto riguarda in particolare i servizi sociali, l'Italia tende, oggi, ad attestarsi sulla "seconda via" sopra delineata, riproponendo in forma ribaltata gli standard: si procede, infatti, attraverso i "livelli essenziali" di servizi, da ridefinire comunque a scadenze temporali predefinite (sia in relazione alla disponibiltà di finanziamenti pubblici, che all'efficienza della spesa, che alle mutate esigenze dei cittadini), con la finalità di garantire quanto dovuto al cittadino italiano a prescindere dalla diverse regioni di appartenenza: è questa l'esperienza della nuova riforma sanitaria e della legge quadro socio-assistenziale. Oppure si procede attraverso i "servizi minimi", questo è quanto imposto dalle nuove leggi in materia di trasporti, in specie di trasporti pubblici locali. Si ha notizia che il ministero delle infrastrutture e dei trasporti, principale estensore del vecchio decreto, si stia interrogando su questa problematica e stia lavorando a un documento di principi che possa costituire non solo una "carta" generale condivisibile da parte di tutte le regioni ma anche una sorta di guida per affrontare il problema in maniera omogenea dal punto di vista delle istituzioni regionali. In tale occasione dovrebbero trovare risposta anche le questioni relative alle cosiddette opere di urbanizzazione a scomputo degli oneri concessori, aperte dalla nota sentenza della Corte di Giustizia Europea del 12 luglio 2001 e alle quali si sono date fino ad ora risposte piuttosto parziali, e a-sistematiche.