Verso una dimensione territoriale integratrice di politiche socio-economiche

Francesco Karrer e Manuela Ricci

Nella seconda metà degli anni novanta, le politiche socio-economiche di livello nazionale hanno prestato particolare attenzione alla dimensione territoriale intesa come necessaria articolazione per raggiungere una maggiore efficienza/efficacia. Per alcune di queste politiche si è trattato di un'attenzione "rinnovata" rispetto a forme contemplate precedentemente (la sanità) e per altre si è trattato di un'attenzione espressa ex novo (la scuola). Si tratta di un insieme di provvedimenti di particolare interesse che, non a caso, nel linguaggio corrente hanno assunto la denominazione di "riforma" per indicare il forte contenuto innovativo di cui si fanno portatori rispetto alla precedente legislazione in materia: la legge sull'infanzia (legge n.285/1997); la riforma sanitaria (legge n.299/1999); la riforma scolastica (tra i vari provvedimenti citiamo il DPR 233/1998 sui piani di dimensionamento ottimale degli studi); la riforma dell'assistenza (legge n.382/2000). A questi provvedimenti di natura esplicitamente settoriale può essere aggiunto in quanto particolarmente significativo rispetto all'offerta di servizi anche quello riguardante la regolamentazione dei tempi e degli orari all'interno delle città (legge n.53/2000, sia per quanto riguarda l'aspetto mobilità sia per quanto riguarda la mixité di funzioni attivabili in orari diversi nei medesimi contenitori: provvedimenti settoriali, i primi, anche se già al loro interno si tentano integrazioni con altri settori e di natura orizzontale il secondo. Sembra quasi un paradosso: i settori socio-economici si avvicinano sempre più alla dimensione territoriale reclamando il "piano", mutuato dalla specifica concezione urbanistica, proprio nel momento in cui quest'ultima sembra prendere in qualche modo le distanze dal piano, perlomeno dal piano cosiddetto di trazione. Mentre la pianificazione urbanistica "riscopre" la programmazione (programmi complessi, programma delle opere pubbliche che già rappresenta un passo integrato tra bisogni, PRG e bilancio), la programmazione socio-economica assegna valore alla pianificazione territoriale talvolta mutuando anche la stessa denominazione degli strumenti (Piano regolatore degli orari, Piano di zona, Piani esecutivi. Piani attuativi). Questa sorta di atteggiamento "invertito" appare particolarmente significativo e importante nella direzione dell'integrazione: sia la pianificazione urbanistica che la programmazione socio-economica vanno nella direzione di "autocompletarsi" rispetto a dimensioni che, evidentemente, ritenevano carenti ed appare particolarmente significativa la circostanza che il territorio diventi un riferimento "collettivo" delle politiche socio-economiche, settoriali o già promosse con un tentativo di interrelazione/integrazione, nel quadro di un avvicinamento sempre più attento alla domanda delle comunità insediate, dei processi di decentramento in atto, della efficienza/efficacia dei servizi. In questo quadro è forse lecito esprimere una speranza: che possa verificarsi uno "scambio di apprendimento" tra le due sfere, programmazione e pianificazione, che investa i diversi soggetti proprio nel momento in cui questi contaminano le proprie sfere di interesse all'interno dei processi di governance e di pianificazione strategica. La nuova attenzione rivolta alla dimensione territoriale non riguarda l'investitura formale del territorio sic et simpliciter, ma piuttosto prende "a pretesto" quest'ultima come base sostanziale di un discorso sulla gestione (efficienza del servizio e sua effettività), sulla qualità e sulla considerazione del cittadino visto sotto una duplice ottica, come utente che esprime domanda piuttosto che come soggetto amministrato che esprime passivamente bisogni ritenuti consolidati (espressi una volta e non più indagati) e come soggetto di governance in grado di partecipare dal basso alla costruzione delle politiche. Tutto questo prefigura un nuovo rapporto tra PRG e "Piano dei servizi", come configurato dalla recente legge lombarda 1/2001, anche alla luce della necessaria rivisitazione degli standard urbanistici di cui si evince la necessità anche in rapporto ai meccanismi e agli obiettivi delle nuove politiche sociali. La legge sull'infanzia La legge sull'infanzia 285/1997 (Disposizioni per la promozione di diritti e di opportunità per l'infanzia e l'adolescenza) prevede la formazione di Piani territoriali di intervento, nel contesto della programmazione regionale, riferiti ad ambiti territoriali di intervento (definiti ogni 3 anni dalle Regioni) da approvare mediante accordi di programma a cui partecipino oltre agli locali, ricompresi nei suddetti ambiti, anche i Provveditorati agli studi, le Aziende sanitarie locali e i Centri per la giustizia minorile. I Piani territoriali di intervento sono articolati in progetti immediatamente esecutivi, corredati di relativo piano economico e di prevista copertura finanziaria. La riforma scolastica Il DPR 233/1998 stabilisce che gli istituti scolastici vadano riorganizzati dal punto di vista gestionale secondo una dimensione ottimale compresa tra i 500 e i 900 alunni nel contesto di ambiti territoriali predefiniti. Le istituzioni esistenti che non raggiungono tale numero possono essere, all'interno di un unico ambito territoriale, orizzontalizzate (processo di accorpamento che può coinvolgere materna con materna, elementare con elementare e media con media) o verticalizzate (raggruppamento di materne, elementari e medie in particolare all'interno di piccole isole, comuni montani o aree etniche o linguistiche). L'attuazione di questo decreto passa attraverso i Piani provinciali di dimensionamento (da revisionare ogni 5 anni) previa indicazioni sugli ambiti da parte delle Regioni. La legge sull'assistenza La legge 328/2000 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) lancia un filo sull'integrazione dei servizi socio-sanitari e traccia una connessione tra questi ultimi e i servizi dell' istruzione, in particolare di quelli socio-educativi rivolti alla prima infanzia. La legge prevede un Piano nazionale e Piani regionali degli interventi e dei servizi sociali . A scala inferiore, i comuni associati in "ambiti territoriali" (definiti dalla regione tramite concertazione attraverso gli enti locali interessati), d'intesa con le aziende unità sanitarie locali, definiscono, nell'ambito delle risorse disponibili, il Piano di zona , di norma adottato attraverso accordo di programma. La riforma sanitaria Nel d.lgs 229/1999 (Riforma del servizio sanitario nazionale) il Distretto viene identificato quale articolazione presumibilmente territoriale dell'Unità sanitaria locale cui compete di assicurare i servizi di assistenza primaria comprese le attività socio-sanitarie nonché il coordinamento delle proprie attività con quelle di altre strutture operative aziendali. Al Distretto, cui sono attribuite risorse definite in rapporto agli obiettivi di salute della popolazione di riferimento, è affidato il compito di elaborare Piani di zona (prefigurazione della legge 328/2000) dei servizi sociosanitari e Programmi delle attività territoriali. A livello aziendale (AUSL), lo strumento è il Piano attuativo locale, adottato con gli enti locali interessati.